帮助本行政区域内的民族自治地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业。

[9] G.L.Harris,King,Parliament,and Public Fiance in MedievalEngland to1369,Oxford:Claredon Press,1975.[10] W.S.Holdsworth,A History of English Law,Vol.1,Boston:Little Brown,1922,pp.33-34.[11] W.Stubbs,The Constitutional History of England,Vol.I,Oxford:Clarendon Press,1891,p.280.[12] F.Liebermann,The National Assembly In Ihe Anglo-Saxon Period,Halle a.S.:Max Mieyer,pp.2-5.[13] Edward A.Freeman,The Growth Of The English Constitution From The Earliest Time,London:Macmillim And Co,1909,pp.62-64. 杨利敏，法学博士，政治学博士后。一元化议会的另一个重要作用是,由于随时有可能就国王的行为受到议会的质疑,国王的官员不得不小心谨慎地对待职责的履行,尽量避免在任何环节出现可能的差错,议会成为大臣责任概念的催生器,同时也有力地推动了行政理性化[5]131-132。

有理由认为,地方社区可以被代表和王国实体可以被代表实际是同一个政治观念,中央层面的议会制和地方层面的团体自治在根源上分享着同一个政治观念:政治团体是一个法团实体,它可以在政治实务中自身出场或以某种方式被代表出场。法国的三级会议一直未能获得各省授予的代表权,以致国王只能与各省单独交易并乐得如此[6],而直至大革命之前,三级会议仍由各个等级分别开会,各自投票[7]。易言之,一个如此组成的会议能够代表王国提供咨商和同意。 摘要: 英国议会自始即作为一元化机构而存在，这对于英国发端于中世纪的现代国家建构起了重要的作用，议会不仅成为民族政治体的观念表征和制度形态，而且促使发源于王权的地域性治理机构成为王国的公共政治建构，并有力推动了行政理性化的发展进程它虽然具备严密完善的家畜家禽防疫制度，却缺乏野生动物人工种群防疫制度。

国务院畜牧兽医行政主管部门依法制定并公布畜禽遗传资源目录。综上，两种法律漏洞分别为：一是《野生动物保护法》的内部漏洞。从发文名称看，因行政处罚权下沉被包裹在行政执法权下放之中，文件名称有的冠以综合行政执法权，有的冠以行政处罚权，有的冠以行政执法职权，有的冠以行政权力，有的冠以行政执法权等，不一而足。

行政处罚权下沉乡镇特指依据《行政处罚法》第24条规定，县级人民政府职能部门向乡镇人民政府下放行政处罚权。因在县级以上层级的人民政府之间，行政执法权下放以下放—承接主体均具备同态的行政执法权能为基础，而行政执法权从县级人民政府向乡级人民政府下放，下放—承接主体存在行政执法权能的有无之别。进入专题： 行政处罚权 行政处罚法 。（四）县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使行政处罚权应当遵循一定的程序规范尽管行政委托原则上无需法律规范依据，属于行政组织权的应用，但也不应当呈现一种恣意运用的状态。

如此一来，需要进一步思考的问题是：行政处罚权下沉乡镇的性质定位究竟是什么？应当如何选择行政处罚权下沉乡镇的路径？在此基础上，应如何理解《行政处罚法》第24条规定，以及其具体规范路径是什么？为此，本文遵循这样一种研究思路：梳理行政处罚权下沉乡镇改革实践所暴露出的问题和学界关于行政处罚权下沉乡镇的理论分歧点，试图以《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）关于乡镇人民政府职权规定为基准，厘清行政处罚权下沉乡镇在行政执法权全面下放中的坐标，以对行政处罚权下沉乡镇的性质定位做出合理阐释，判定行政处罚权下沉的基本路径，并结合《行政处罚法》第24条规定，提出制度完善建议，以指引和规范行政处罚权下沉乡镇的后续改革实践。加之各级人民政府及其职能部门作为固有取得行政管理职权（包括行政执法职权）的法人机关，在职能、职权上同态，在人、财、物上有独立的稳固保障。

即在其他组织作为受托主体的行政委托法律关系中，作为委托主体的行政机关只能依照法律、法规、规章的规定才能实施行政委托，其他组织作为受托主体的行政委托必须要具有特别法的规范依据。来源：《法学》2023年第12期。[31]从各地方行政处罚权下沉实践看，一般都遵循公告程序，这也反映了《行政处罚法》相关规范要求在制度实践中得到了较好的贯彻落实。依托政策推动的行政执法权下放改革所涉及的行政处罚权，其下放经历了省级向设区的市、县级放权，设区的市向县级放权与向街道派驻并存，县级政府职能部门向乡镇（街道）的层级下放，至2021年修改的《行政处罚法》明确行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使，才最终形成了行政处罚权下沉乡镇人民政府（街道办事处）的格局。

（三）委托乡镇人民政府行使行政处罚权的范围应受相应的限制行政行为不得超越法定权限。行政处罚权下沉规则应被理解为县级人民政府职能部门委托乡镇人民政府行使相应的行政处罚权。但是，反过来说，行政执法权下放所形成的复合型内部行政法律关系，不能代替行政处罚权下沉乡镇所形成的单一性内部行政法律关系。在行政处罚权下沉形式上，呈现出可以采取授权或委托、不能采取授权或委托两种截然相反的观点，这也不符合行政处罚权下沉的性质定位与形式之间的逻辑关系。

在行政处罚权下沉乡镇人民政府行使的行政委托法律关系中，委托主体和受托主体均是具有法人资格的行政机关，这一点与《行政处罚法》第20条第1款规定的作为受托主体的其他组织存在规范依据上的差异。但是，根据行政处罚权下沉规则，乡级人民政府行使了行政处罚权。

根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第20条第3款规定：没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第26条规定的委托。2021年修改的《行政处罚法》第24条第1款规定：省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。

从各地行政处罚权下沉实践看，多数需要层层上报至省司法厅，报省政府备案。而更为奇特的是，陕西在一个省级政府规章中采用委托形式，在另一个省级政府规范性文件中采取授权形式。履行行政执法职能的行政机关享有行政执法职权，具备行政执法主体资格。也就是说，乡镇人民政府与县级人民政府在宪制框架中行政系统的层级位置，限定了两级人民政府职能定位的不同。重点分析第一种和第二种进路：其一，在第一种阐释进路中，将行政处罚权下沉乡镇内含于行政执法权下放，是以对行政执法权下放的研究涵盖对行政处罚权下沉的研究。[30] [美]伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第468页。

《行政处罚法》第24条规定不符合授权规范要求，行政处罚权下沉乡镇的方式只能解读为行政委托，需要完善行政委托的相应规则，以保障行政处罚权下沉乡镇人民政府的规范与有序。反过来，行政处罚权下沉乡镇人民政府的形式反映着其性质定位，不同的形式意味着行政处罚权下沉乡镇人民政府的不同性质。

关键词: 行政处罚权下沉。[9] See Jiang Guohua, Sun Zhongyuan, Research on the Legal Nature of the Devolution of Law Enforcement Power to Townships and Sub-districts, China Legal Science,2022,10(02), p.4.[10] 参见秦前红、陈芳瑾：《行政处罚权交由的规范阐释》，载《法治研究》2022年第3期，第55页。

（2）行政执法权与行政权的区分因与各自的行政组织载体结合，具有更为特殊的组织法意义。依托政策推动的从地方到中央的自下而上、从中央到地方的自上而下的行政处罚权下沉改革，展现了地方实践的丰富性，但也暴露出不少问题。

程序是一套规范和控制权力滥用的制度装置，通过程序控制可以避免随意委托和行政职权滥用。因授权有法律授权与行政授权之分，从《行政处罚法》第24条规定看，省、自治区、直辖市所对应的省级建制单位有省级人大及其常委会、省级人民政府，甚至是省直部门，这里的省、自治区、直辖市究竟指向何种主体？授权事项范围、授权条件的明晰也依赖于当地实际情况基层管理迫切需要能够有效承接等不确定概念加以判定。[20] See Amaya, The Tapestry of Reason: An Inquiry into the Nature of Coherence and Its Role in Legal Argument, Oxford: Hart,2015, p.4.[21] 参见杨治坤：《论分权式行政主体制度的构建》，载《中南民族大学学报（人文社会科学版）》2018年第2期，第137-138页。[9]（2）撇开行政处罚权下沉乡镇人民政府的性质问题不谈，基于《行政处罚法》第24条规定阐释乡镇人民政府行使行政处罚权的规范路径，即行政处罚权下沉乡镇的形式问题。

（二）行政处罚权下沉乡镇的学理分歧因在行政执法权下放改革实践中，行政执法权以行政处罚权为主要形态，[5]向前延伸为行政检查权，向后扩展至行政强制权。乡镇人民政府不是行政处罚权行政主体和法律效果归属主体，而仅仅是行政处罚权的行为权能行使主体。

[27] [德]汉斯· J.沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法》（第1卷），高家伟译，商务印书馆2002年版，第169-170页。因为《地方组织法》第86条规定了街道办事处的行政执法职责，有别于该法对乡镇人民政府职权的规定。

在乡镇治理中，厘清多元主体围绕各自可适用的治理方式及其对应的尺度，以实现治理资源整合与优化配置，也是行政处罚权下沉乡镇这一制度设计必须考虑的维度。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为，尤其是以协商协议方式实施的行为，更是如此。

[3] 例如，《陕西省人民政府关于向乡镇政府和街道办事处下放部分县级行政执法权的决定》（陕政发[2023]9号）和《山西省人民政府关于向乡镇人民政府和街道办事处下放部分行政执法职权的决定》（晋政发[2022]22号）均规定，除指导目录外，基层管理迫切需要的县级政府部门的行政处罚权，县级政府有关行政执法部门根据工作需要，可依照《行政处罚法》规定，在其法定权限内书面委托乡镇人民政府和街道办事处实施行政处罚。因此，下文将以行政委托作为具体制度框架，回应行政处罚权下沉实践。在这些地方实践中，行政执法权主要以委托方式下放，涵盖行政执法检查权、行政许可权、行政处罚权、行政强制权等，下放主体包括市级、县级人民政府相关职能部门，承接主体有乡镇人民政府、乡镇人民政府行政执法机构。法律融贯性的解释方法有助于使行政处罚权交由乡镇人民政府行使获得体系化意义。

（1）行政执法权从行政权中分化出来并获得相对独立的意义。政府职能在中央政府与地方政府之间存在一种从宏观—中观—微观的差序配置格局，由此也决定了不同层级政府职权配置应当朝职责异构方向发展。

县级人民政府职能部门应当指导乡镇人民政府建立健全行使行政处罚权的相关工作制度，如《河北省司法厅关于加强乡镇人民政府和街道办事处行政执法规范化建设的指导意见》要求建立和规范行政执法人员持证上岗和资格管理制度、行政执法公示制度、行政执法全过程记录制度和重大行政执法决定法制审核制度，并向县级人民政府职能部门定期通报行政处罚委托事项。[25]2.派驻执法、窗口前移和联合执法，不是行政处罚权下沉乡镇的形式。

（五）强化县级人民政府职能部门对乡镇人民政府行使行政处罚权的监督对受托主体行使委托的行政职权进行监督，是保障行政委托的安全性需要。在这个意义上，行政处罚权下沉乡镇人民政府在本质上是一种行政处罚权的合作运行方式。

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